942382香港:非税收入占比过高不容忽视

经济观察报 社论 8 月 13 日，经济观察报发表的《多地非税收入上涨背后》一文引起普遍关注。报道统计了 15 省份的财政数据发现，其中 10 省份的非税收入占一般公共预算收入比超过三成，部分市县非税收入占比超过 50%。

社会舆论对非税收入的增加高度敏感，一个原因是担心其增长来源主要是罚没收入。应该说，非税收入构成复杂，罚没收入只是非税收入科目中的一项。狭义的非税收入，即一般公共预算收入科目中的非税收入，包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等；广义的非税收入则囊括了税收收入和债务之外所有的政府收入。从我们掌握的信息来看，很多地区非税收入增收主要来自国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，罚没收入并非主要来源。

即使如此，非税收入的高增长仍然值得关注，因为非税收入过高的影响绝不仅仅体现在 " 罚没 " 上。从一些地方的具体实践来看，非税收入占比过高不仅影响了地方的财政质量，更会进一步侵蚀营商环境。

首先，一些地方的非税收入有虚增之嫌。这些地方靠国有资产的 " 左手倒右手 " 提高非税收入，有的只是通过人为操作手法做高了账面收入，用来填补预算任务，对实际财力提升有限。但是这样做肯定会影响对这些地方财政压力以及经济基本面的判断。

其次，税收收入的征管有更加严密的体系，但是非税收入科目多样，一些地区的部分非税收入缺少规范的征管体系，甚至部分罚没收入未能严格按照收支两条线管理，导致 " 逐利性执法 " 的情况出现。

再次，一些非税收入属于一次性收入，缺少可持续性。这种 " 一次性 " 的特征往往又会诱导一些财力紧张的地方政府 " 竭泽而渔 "，伤害了当地经济发展的基础。

有研究者发现，越是经济发达地区、越是市场经济体制和法治化比较健全的地区，非税收入占比就会越低。也有研究者发现，地方预算监管体系建立得比较好的地区，比如实施了地方人大预算审查监督条例的地区，非税收入预算规模也会更低。就此可以认为，一个地方持续存在非税收入增长过快、占比过高的现象，固然表明这个地区财政质量下降，或许也暗示，该地的政府行为需要更有效的监督。

在税率和征管力度不变的前提下，税收收入的增长主要来自于税源的增长。这要求各地政府把心思花在涵养培育税源上，具体来说，就是把企业的急难愁盼放在心上，积极构建良好的营商环境，为产业发展保驾护航。而一旦患上 " 非税收入依赖症 "，基于非税收入的上述特性，地方政府可能就会把心思花在各类行政收费、罚款、腾挪各项国有资产上。更有甚者，还可能动用各种行政干预手段设租寻租。

当然，这并不是说要取缔非税收入。非税收入没有 " 原罪 "。无论是在国内还是国外，合理比例内的非税收入都是政府财政收入的一部分，是税收外的重要补充。一般来说，GDP 增速越慢的时期，非税收入占比就越高。客观而论，在目前经济增长压力较大、结构性减税持续推进、财政增收困难的前提下，非税收入上升有其客观的经济背景，但也有持续优化和规范的空间。站在新一轮财税改革和宏观经济减压后的视角看，非税收入占比不仅不能持续上升，还应该不断降低、不断规范。这正是改革的目标之一。